El año en curso es un escenario privilegiado para la reflexión de nuestra historia nacional. Hoy 22 de mayo de cumple el centenario de la promulgación de la ley nº 3.385, la que dio vida al primer Código Sanitario de Chile, siendo presidente de la República, Juan Luis Sanfuentes. Reconocido como hito nacional e internacional, corresponde hacer presente algunas reflexiones sobre ese episodio que posee un lugar relevante en la historia de la salud de nuestro país, particularmente porque el trasfondo que encerró su discusión posee cierta actualidad si atendemos a las ideas y discusiones que lo cimentaron.
El texto definió un marco legislativo para encauzar institucionalmente una de las demandas sociales de aquel entonces, la salubridad de la nación, que desde la década de 1880 había movilizados a los principales agentes políticos y sociales del país para su resolución. En lo fundamental, la norma en cuestión vino a resolver en primera instancia una de los asuntos que había suscitado extensos debates en la opinión pública: la instauración de autoridad sanitaria central. Esa aspiración respondía a la multiplicidad de iniciativas que desde fines del siglo XIX se fueron gestando para aliviar de uno u otro modo a la población de las inclemencias generado por el impactante binomio epidemias-pobreza. En ese escenario, por parte de la sociedad civil, emanaron las acciones de la Beneficencia y algunas organizaciones de asistencia social y sanitaria, como las Gotas de Leche, el Patronato de la Infancia, la Liga Chilena contra la Tuberculosis, la Cruz Roja, los hospitales, dispensarios, etc. El Estado, por su parte, había dispuesto la creación del Instituto de Higiene, la Junta Central de Vacuna, y el Consejo Superior de Higiene Pública. Paradójicamente, muchos de los desafíos que derivaban de la crítica situación higiénico social del país tenían en esa dispersión de voluntades su principal obstáculo.
El Código Sanitario definió una autoridad central sanitaria, a cargo de la Dirección General del Sanidad, un Consejo Superior de Higiene, un Instituto de Higiene, una Inspección de Boticas, Oficina Central de Vacunas, Oficina Central de Desinfección, Servicios Sanitarios Regionales, Consejos Departamentales de Higiene, y normas sobre el ejercicio de las profesiones de la salud, higiene alimentaria, animal e industrial, control de infecciones, y estadística médica. El nuevo instrumento fue puesto a prueba en una coyuntura como la gripe española de 1918, cuya primera oleada se hizo sentir con fuerza en octubre de ese año. Las críticas públicas sobre la ineficacia de su aplicación no tardaron en aparecer, pero es comprensible que ese fuera el tenor de las primeras evaluaciones que circularan al respecto. Podemos citar varias razones de peso, pero permítannos referir brevemente a dos. Por un lado, el personal técnico y los recursos económicos que exigió el despliegue de la nueva administración sanitaria sufrieron un retraso en hacerse efectivos. Por otra parte, la inusitada virulencia de la pandemia, que fue una tónica de la influenza que azotó al mundo hasta el 1920, también contribuyó en gran medida a minar las posibilidades de éxito de las normas que contempló el Código para aquellas situaciones.
Pero más allá del contexto social en el que se inauguró la nueva etapa histórica que simbolizó la ley nº 3.385 de 1918, es pertinente esbozar hacer algunas consideraciones sobre el valor que esa norma representa en la historia de la salud local, que es ciertamente, una tribuna que permite asomarnos al devenir de nuestro derrotero como sociedad.
Uno de las aristas que nos invita a poner atención en aquel el texto normativo tiene relación con el proceso de integración de Chile a globalización política y económica que se encumbró con vigor en el siglo XIX, la era de la industrialización. La creciente interconexión de las naciones, gracias a los modernos medios de comunicación y al intercambio comercial a gran escala que nutrió al capitalismo, fue seguida por progresivo aumento del alcance a gran escala de enfermedades infecciosas como el cólera, la influenza, la fiebre amarilla, la peste bubónica, entre las principales, que, transformadas en pandemias, solían poner en jaque el orden mundial en construcción. Por consiguiente, fue cada vez más usual que un número creciente de naciones, encabezadas por las potencias europeas y EE.UU., gestaran reuniones de coordinación o conferencias sanitarias internacionales para acordar una serie de normas comunes que resguardaran la seguridad sanitaria para el comercio (puertos marítimos) y las poblaciones. A partir de la Primera Conferencia Sanitaria Internacional de Paris de 1851, se comenzó a desarrollar el proceso de la institucionalización del poder sanitario, que fue tanto una herramienta clave para el sostenimiento del orden social moderno, burgués, urbano e industrial, sino que también un símbolo de progreso y de civilización. Adoptar esa legislación representó para cierta corriente de opinión un camino por el que debía transitar toda sociedad con pretensiones de alcanzar un bienestar material y la liberación de las epidemias que se interponían en esa senda. Latinoamérica se sumó a ese movimiento internacional promoviendo una serie de reuniones intergubernamentales, etapa que fue inaugurada con la Primera Convención Sanitaria Internacional de las Repúblicas Americanas, celebrada en Washington D.C. en 1902.
Nuestro país tuvo un protagonismo particular en ese proceso global que abrió el nuevo siglo. En 1901, Chile se transformó en la sede del I Congreso Médico Latino Americano. En efecto, dentro de los temas que concitaron la discusión de los asistentes, se hizo hincapié en la rectoría que debía asumir el Estado en materia de salud, pues era la única entidad con la capacidad para ordenar la legislación, poner freno a la anarquía sanitaria y proveer a la población los beneficios de la ciencia médica. No fue una frase vacía dado que existían experiencias europeas, como lo demostraban Francia y Alemania, que podían acreditar la validez del principio estatal. Por consiguiente, aquel consenso internacional, fraguado laboriosamente en la segunda mitad del siglo XIX, fue uno de los principales alicientes que tuvieron las generaciones de profesionales de la salud del Chile de comienzos del siglo XX para promover medidas políticas y no meras declaraciones. De ese modo, se comprende que en el año 1909, Ramón Corbalán Melgarejo, médico y diputado del partido Radical, y Paulino Alfonso, abogado y diputado Liberal, presentaran al Congreso el proyecto de ley que establecía una codificación sanitaria para el país, en razón de una urgencia social que la miseria y la alta mortalidad y morbilidad de la población imponían. Dicha tarea debía estar a cargo del poder público, con lo cual se establecía un divorcio respecto del laissez faire que imperaba entre ciertos círculos sociales y políticos del país.
Valga lo dicho para abordar una segunda perspectiva. Junto al horizonte globalizador que fue parte del itinerario histórico del Código de 1918, no menor relevancia podemos adjudicar a las miradas ideológicas que definieron el papel de la salud en la sociedad chilena, especialmente a partir de la medianía del siglo XIX. En concreto, la ley nº 3.385, pese a sus limitaciones en su diseño y aplicación, puede ser apreciada a todas luces como el triunfo de una generación de agentes políticos y médicos que desde la década de 1880 impulsaron desde las tribunas académicas, periodísticas y políticas el liderazgo estatal en la materia de salud pública, que era la faz más dramática del aterrizaje de la civilización moderna en el Chile republicano.
Fue en el año 1882 cuando el destacado médico y académico Federico Puga Borne, fiel a la consigna Salus popoli, suprema lex est, e inspirado en las legislaciones europeas, diseño un proyecto que se ha considerado como el antecedente del Código Sanitario de 1918. Su finalidad fue materializar una “organización metódica i científica al servicio de la medicina pública”, no solo como respuesta a las deficiencias de la “salud pública”, sino que además como una forma de subsanar la fragmentación y la falta de autoridad que reflejaban las acciones de los “cuerpos de beneficencia.” No bastaba ya la caridad en tanto el país pretendiera velar por el “derecho a la salud” como afirmó Puga Borne. Era el momento de acciones políticas planificadas con rigurosidad científica y avaladas por el Estado, a través de un Servicio de Medicina Pública, que era el propósito del proyecto, encargado de velar por el cumplimiento de las leyes sanitarias y estudiar y proponer al gobierno las soluciones a los problemas de salubridad del país. En el artículo nº 1 Puga Borne contempló la creación de un código sanitario que organizara las instituciones higiénicas y sus atribuciones.
Sabemos que esta iniciativa no prosperó y se diluyó en las propuestas que se concretaron en la década de 1890, como el Instituto de Higiene y el Consejo Superior de Higiene Pública. Gran parte de esa evolución se originó en la oposición que levantaron los partidarios del liberalismo decimonónico al crecimiento de la esfera estatal en ciertas áreas de la vida social. No rechazaban la búsqueda de soluciones a los problemas sanitarios del país, que mermaban la mano de obra que requería el desarrollo del capitalismo criollo. Más bien su ideal era un organismo eminentemente técnico y no político, porque junto con sus aprensiones ante la potencial expansión estatal, añadieron su temor al crecimiento de atribuciones de la autoridad presidencial, que fue la cuna de un extenso debate político que cruzó la vida republicana chilena y que incluso sirvió como antecedente de la Guerra Civil de 1891. Finalmente, el debate del proyecto de codificación sanitaria reavivó la pugna entre la mirada estatista y la óptica liberal en materia sanitaria, que se tradujo en casi una década de discusiones que culminaron en la conquista de objetivo fundamental para una corriente social y médica. De hecho, el gobierno de Sanfuentes designó como primer Director General de Sanidad al doctor Corbalán Melgarejo, uno de los pioneros de esa histórica propuesta modernizadora.
Es efectivo que el Código Sanitario de 1918 no solucionó los problemas que teóricamente debía abordar. De hecho, en 1921 la Sociedad Médica de Valparaíso responsabilizó al director Corbarlán Melgarejo de la paupérrima situación sanitaria de la nación. Sin embargo, los partidarios del primer Código vieron un avance que puso fin al “individualismo retrógrado” y frenó la “politiquería” de un parlamento decadente, las causas de fondo de la deplorable salud de la población chilena. En la década de 1920, el texto fue objeto de un intento de reforma siendo ministro de Higiene y Asistencia Social, Alejandro del Río. Bajo la influencia de la Fundación Rockefeller el médico norteamericano John Long redactó un plan de nueva codificación sanitaria, promulgado en 1925, pero que no prosperó a la postre porque no tuvo consonancia con la idiosincrasia del país, como señaló la prensa en 1927. Al comenzar la siguiente década, se generó un nuevo Código Sanitario en el año 1931, diseñado `por el renombrado salubrista austriaco Rodolfo Krauss. Ahí se consolidó un cambio de época institucionalización del poder sanitario a través de una legislación unificadora y una autoridad central. El texto rigió hasta 1968, cuando el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva promulgó un nuevo Código, afín a la sanitaria local y global de aquel entonces.
A modo de pequeño balance, el centenario del Código Sanitario de 1918, entre todas las facetas que podemos verificar en su gestación, invita a apreciarlo como un símbolo de una concepción de la salud donde el bienestar colectivo se condensó en una estructura política, administrativa y científica, cuyo perfeccionamiento fue una tarea permanente y fuente de no pocas controversias. Sin embargo, trazó una frontera entre dos épocas y fue uno de los primeros pasos institucionales de un proceso de construcción de una nueva salud pública y de un orden social en el que las seguridades básicas de la ciudadanía (educación, trabajo, salud) progresivamente pasaron a ser una responsabilidad prioritaria para el Estado hasta la década de 1970.
Hoy, en las primeras décadas del siglo XXI el Código Sanitario convive con una multiplicidad de regulaciones locales y globales (Reglamento Sanitario Internacional), que abrazan desde el ejercicio de las profesiones vinculadas a la salud, hasta nuevas epidemias globales, terapias, medioambiente, vida urbana, trabajo, industria, entre otros aspectos. Existen diferencias sustanciales respecto al contexto social, político y sanitario de hace 100 años. No obstante, el Código conserva el estatus que obtuvo a partir del año 1918 como un puente con la comunidad global y como uno de los pilares de una salud pública vinculada estrechamente a los proyectos de desarrollo social, en sus más variadas interpretaciones. La conmemoración de ese hito es una invitación a pensar sobre los quehaceres que ocuparon a nuestros antepasados en una búsqueda de respuestas a interrogantes que hoy también nos conminan.
Marcelo López Campillay
